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制度“新常态”下我国养老金管理面临的新挑战及应对策略
发布时间:2016/4/7 17:23:40  作者:蒲新微 金月华   来源:

来源:学习与探索  作者:蒲新微 金月华
    养老金问题是事关人们切身利益的基本问题,对养老金改革动态及管理策略的研究就是对社会基本问题的关注和对人们基本生活的观照。所以,养老金运营中何以保值增值、养老金管理中如何推进公平和可持续等问题成为人们长期关注的焦点,据此,形成了吸纳社会资本的参与、建立职业年金制度、延迟退休制度、加速城乡一体化建设和实现全国统筹等一系列政策措施。为了持续深入推进养老金制度改革,“十三五”时期,这些措施将被逐步付诸实施,养老金的组织管理必将面临新境遇和新问题。因此,探讨新时期中国养老金管理面临的挑战及应对策略具有重要的前瞻性和现实性意义。
    一、两大改革推动养老金制度步入新格局长期以来,中国的养老金体系一直是四大社会养老保险制度并行的框架结构,即机关事业单位人员退休后参照《机关事业单位退休管理办法》、企业退休人员参照《企业职工退休待遇的规定》、城镇居民参照《城镇居民基本养老保险》(城居保)、农村居民参照《新型农村养老保障制度》(新农保)享受养老金。每种制度各行其道,按照不同的权利义务关系,在一定的户籍和职业身份的约束下享受所能享受的待遇。然而,随着经济的发展和社会的进步,这种各行其道的制度规范在运行过程中渐渐暴露出了弊端,它既不利于实现代内公平性、也阻碍流动性,既不利于代际可持续性、也影响和谐性,所以,社会各界开始积极探讨改革出路。
    按照党的十八大精神和十八届三中全会的要求,为了促进劳动力的合理流动,保障广大城乡参保人员的权益,进而缩小城乡差距,2014年2月24日,中国人力资源社会保障部、财政部以及人社部共同印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,决定将新农保和城居保两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。制度依据“就高不就低”的原则,城乡居民打破户籍制度的束缚,均具有平等参加统一的养老保险制度的机会,而且,可在城镇职工养老保险和城乡居民养老保险之间进行自由流转,即如果缴纳养老保险费年满15年(含延长缴费至15年),达到退休年龄后,可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险,享受城职保待遇;如果城镇职工不想缴纳15年的养老保险费,那么可以申请转入城乡居民养老保险,待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时,按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。
    同时,为实现养老金的公平性, 国务院加快了养老金制度双轨制改革的推进步伐,出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,并于2015年4月6日正式发布了《机关事业单位职业年金办法的通知》,明确机关事业单位开始实施职业年金制度。即机关事业单位参照企业补充性养老保险制度的做法,实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,由单位和个人共同缴费。这种职业年金制度只是一种补充养老保障制度,既不是社会保险、也不是商业保险,而是事业单位及其职工依据自身经济状况而建立单位福利制度,以此降低或规避机关事业单位人员的养老风险。
    由此,中国的社会养老保险制度由《机关事业单位退休管理办法》《企业职工退休待遇的规定》、城镇居民养老保险、新型农村养老保障制度四大支柱并行的格局进入以城乡居民基本养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度为主、企业年金和职业年金为补充的新型格局。
    二、“新格局”下中国养老金管理面临的新挑战中国养老保险制度改革对于缩小养老保障待遇差异、推进更加公平可持续性保障制度建设的步伐具有重要意义,然而,改革后的养老保险制度不仅会打破原有的制度格局,而且必将给养老金管理领域带来新的挑战。
    第一,权责界限面临着新挑战。权责界限的模糊必将引发各种乱象,“清晰地界定岗位责任、明确职权关系和信息关系,并根据具体职位制定具体目标,将大大有助于对组织结构和行动目标的理解。”[1]随着改革的不断推进,政府既要面对如何在养老金管理过程中准确定位自身角色的问题,又要面对如何清晰划分各管理部门和经办部门之间的权责关系问题。城乡养老保险制度的结合以及双轨制并轨改革的推进,必将扩大中国社会养老金的参保覆盖面。据统计,截至2014年末,中国参加基本养老保险人数为84 232万人,比上年末增加2 263万人,城乡基本养老保险参保人数为50 107万人,比上年末增加357万人。当职业年金建立后,相对于企业年金的自愿性缴纳而言,职业年金具有弱强制性的特点,即所有机关事业单位在职人员都将被加入到养老基金的投保主体中,而这种强制性的、稳定性的、持续性的投保会带来养老基金规模在短期内迅速大幅度提高,而且这些基金对于投保人而言具有延期支付的特点,因此人们都在探讨养老金的运营管理问题,尤其是对于基金收益而言是否应该走市场化道路,这就涉及政府与市场的关系及政府的职责权限了。具体说来,过多的政府干预会影响基金的投资运营,而完全的市场调节又会将养老金置入风险状态下,所以,合理地界定政府与市场的职责作用是需要进一步思考的问题。同时,养老保险制度涉及的部门较多,既有管理部门也有经办部门,其中的管理机构包括负责拟订方案、起草文件、编制计划、制定规范的行政管理机构,也包括肩负财政监督与审计等职责的监督管理机构。经办部门既包括负责审定资格、征缴费用、核发待遇的业务经办机构,也包括负责基金的保值增值的投资运营机构,每一个机构都各司其职,负责本系统的养老保险制度有序执行。因为“顺畅的组织运作要求让每件事、每个人都有其位置,并让每件事和每个人都处于恰当的位置上。”[2]所以,为了避免出现政出多门、分头管理、机构重叠等问题,新格局下的养老金体制管理将面临如何清晰界定并划定职责权限的挑战。
    第二,部门协调面临着新挑战。一方面,城乡结合后的养老金制度更加强调投保人在不同养老制度间的接续和流转,即参加过两种或两种以上的人员,可衔接转换养老保险;参加新农保或城居保人员,在缴费期间因户籍迁移需要跨地区办理新农保和城居保衔接手续的,可在迁入地申请实时办理。参保人员需办理城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度衔接手续的,先按城镇职工养老保险有关规定确定待遇领取地,并将城镇职工的养老保险关系归集至待遇领取地,再办理制度衔接手续。“参保人员申请办理制度衔接手续时,从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的,在城镇职工养老保险待遇领取地提出申请办理;从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的,在转入城乡居民养老保险待遇领取地提出申请办理。”[3]在实行城乡基本养老保险关系转移过程中,需要由参保人员本人向待遇领取地社会保险经办机构提出养老保险制度衔接的书面申请;待遇领取地社会保险经办机构受理并审核参保人员书面申请,向参保人员原职保、新农保或城居保关系所在地社会保险经办机构发出联系函,并提供相关信息;参保人员原职保、新农保或城居保关系所在地社会保险经办机构,在接到联系函的15个工作日内,完成制度衔接的各项手续;待遇领取地社会保险经办机构,在收到参保人员原职保、新农保或城居保关系所在地社会保险经办机构转移的资金后,办结有关手续,并将情况及时通知参保人员。可见,上述整个流程需要在待遇领取地社会保险经办机构和原参保所在经办机构之间进行双向多次的信息沟通。
    另一方面,养老金实现并轨、机关事业单位工作人员养老保险制度改革后,将设定一定期限的过渡期,在过渡期内退休的人员,根据过去视同缴费年限的长短,并进行新老办法的对比,通过计发过渡性养老金,能够基本保证其养老金待遇不降低。此外,如果按照新办法计发的养老金高于老办法的,对高出部分将有所限制,以防止养老金的不合理增加。采取这种过渡办法,有利于改革前后新老办法之间实现平稳衔接。所以,针对老人和新入职人员以及过渡期的参保人员而言,部门之间的有机联系和协作共治将是其养老金实现可持续性的重要保证。因为“组织协作能够提高解决复杂问题的能力,并能够实现信息共享和获得最佳实践”[4]。只有相关国家行政机关及其公务人员的行政活动互相一致,密切配合,才能达到充分发挥行政组织职能、提高行政效率、以最佳手段获取最大效果的目的,才能在养老金管理和经办部门之间实现和谐化、合理化。所以,“养老金管理改革的每一阶段都要有恰当的治理手段,随着养老基金的增多,要确保养老金的专业化管理,协调各级国民年金制度、优化各种组织关系是养老金有效管理和风险有效控制的必然要求。”[5]因此,为了避免部门之间各自为政和互相推诿现象的发生,提高效率,新格局下的养老金制度也将面临协调各部门之间关系的挑战。
    第三,资源整合面临着新挑战。长期以来,“中国的养老保险制度都呈现‘政策碎片化’和‘制度碎片化’的现象”[6],所以,在相应的管理方面采取的是分级分散管理方式,不同的管理组织和经办部门负责不同的养老金收缴和支付工作。如果是企业有参加养老保险的职工,那么将由劳动局负责管理;如果是自收自支的事业单位有参加养老保险的职工,由养老保险机构负责,没有参加养老保险的由所在单位管理;如果是全额拨款的事业单位或参公的事业单位有参加养老保险的则由养老保险机构分配,没有参加的由财政分配。机关事业单位的退休金由当地财政支付,在规定日期统一由银行代发,机关和全额预算事业单位应缴纳的养老保险费由单位按照规定的日期缴入“基金收入专户”。差额预算和自收自支事业单位参保的,经办机构以委托收款的方式按规定日期经由单位开户银行办理。而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式,参保和领取均由所在村来管理,一般由专门的农商银行代发。所以,城乡结合和并轨后需要面临各单位、各经办部门、各委托银行之间的相互协调和资源整合。
    三、“十三五”时期中国应对养老金挑战的思路及对策李克强总理在研究部署“十三五”国民经济和社会发展规划编制启动工作时指出,“十三五”时期是全面建成小康社会最后冲刺的五年,也是全面深化改革要取得决定性成果的五年。这期间要把握中国发展中新的阶段性特征和面临的风险挑战,着力用结构性改革破解结构性难题,用简政放权激发市场活力和释放发展潜力,使经济更有效率、社会更加公平、发展更可持续,要谋划好未来五年的发展蓝图,把改革扎实推向纵深[7]。所以,着力从行政改革和部门协调等角度改革养老金管理机制当是“十三五”时期直面养老风险挑战和破解养老金管理难题的必然选择。
    (一)从应该做什么到究竟怎样做——转变养老金管理关注的侧重点
    目前中国公共养老金事务完全由政府统一管理, 政府既是养老金制度和规则的制定者,又是养老金制度和规则的执行者,承揽着养老金管理的一切事务, 养老金运行的一切后果也完全由国家承担。这种由政府全权负责养老金管理事务的做法确实大大降低了养老金的支付风险,在一定程度上确保了退休离岗人员能够按时足额领取养老金。但随着养老制度改革的不断深入,一方面参保人数持续增多、养老金储备额不断增大,基金保值增值面临挑战;另一方面,这种由政府包揽公共养老金一切事务的传统做法暴露出许多行政管理方面的弊病。所以,人们开始探讨是否有必要将市场机制逐渐引入到公共养老金领域,通过适当的市场竞争,既可以实现养老金基金投资收益最大化,确保投保人退休时所获得的养老金待遇给付最大化,又可以规避行政管理过程中出现的问题,提高政府工作效率,由此涌现出大量关于政府简政放权和引入市场机制的讨论。
    既然中央政府已经明确提出简政放权的行政改革战略,那么,“十三五”时期针对养老金中国家职能的讨论显然意义不大,因为养老金是以保障老年人的基本生活需求为目标的,政府承担保基本的责任,政府放权不意味着放手,简政不意味着无政,对于养老服务等方面需要政府放权,引入市场机制来促进效率的提高,但是对于养老保障这一基本的养老支持而言,政府还仍承担保基本、保监管、保规范的风险保障。所以,对于“十三五”时期应该探讨的是政府到底怎样做、如何推进改革的问题,即“要避免争论政府大小而力求提高政府效率,避免过多地辩论政府办事的动机而看重政府办事的后果”[8]。比如我们在强调政府的立法职能时应该更多地关注养老金系统运行状态是否健康、养老金管理公司在投资回报和风险控制等方面是否做到依法运行;在强调政府的监督职能时,更应该关注养老保险的运作是否规范系统,相关监督部门是否能有效调解有关养老金事务的纠纷;在探讨行政管理权与经营管理权是否分离时,更应关注分离的程度及其可能带来的影响。
    所以,当国务院总理李克强进一步强化简政放权时,在新形势下养老金管理过程中,我们更应该探讨如何通过完善参转手续等来提高办事效率,在养老金参保制度的公开透明上下功夫,在养老金保基本、增实效上下功夫,在清晰政府责任权限、注重办事结果上下功夫。
    (二)从各自为政到组织协作——提高养老金管理的协调一致性
    在复杂的工作任务面前,“除了最简单、最小的组织,所有组织都必须进行分工。一旦把复杂的任务分配给多个单位和个人,协调它们之间的工作就成为组织的一项必要活动……如果说分工不可避免,那么协调就变成强制性的……分工越细,混乱的危险就越大,从而更需要全面的监督和协调。”[9]协调意味着统一并使所有活动和努力达到和谐。最早在行政管理领域强调协调的是詹姆斯·D.穆尼,他在20世纪30年代就提出要想实现既定的目标,必须通过按照某些原则进行组织来实现,其中最根本的原则就是协调原则。“所有复杂组织都必须协调很多个人的活动,协调是涵盖一切、最主要的原则,所有其他原则都要通过它才能实现。”[10]协调的主要作用是解决各行政部门之间的摩擦、矛盾和冲突,调整部门之间、人与人之间的关系,使其在工作上互相配合、和谐一致,从而达到各部门管理的有序运行,保证决策目标的实现。所以,行政主体之间的协调与整合就成为提高管理效率、优化管理程序的重要部分,协调性好的组织在管理过程中能够使效率达到最大化,只有各个部门协调统一,该管理系统才能增强协作力、整合力,进而提高凝聚力、驱动力,才能使行政管理有助于推进行政目标的实现。
    基本养老保险进行城乡统筹和行业并轨后,参加过城职保、城居保和新农保中的两种或两种以上的人员,可衔接转换养老保险,只参加了一种保险制度,在跨地区转移时,依然按照各制度自身的规定转移接续。这就说明“十三五”时期中国养老金管理面临的将不再是各自为政的多个独立的机械聚合体,而是针对基本养老保险制度整合后形成的有机整体系统。所以,“十三五”时期,如果忽视养老金管理部门的分工与协作,则会影响养老金覆盖面的持续扩大,影响参保者在地域、行业之间的流动性,进而影响政府决策的有效实施。因此,所有组织都发现有必要协调和控制由劳动分工导致的各不相同的工作,整合城乡养老保险制度的资源配置,实现城乡管理部门的统一,探索建立统一的养老保险管理服务体系和管理服务标准,促进养老保险管理服务效率的评估和改善。
    (三)从碎片管理到信息整合——提高养老金管理效率的现实途径
    结构功能主义代表人物帕森斯对组织进行功能分类时即提出,除了经济生产、模式维持外,还要对组织进行整合。整合作为能够统一分歧的自然方法,能够突破各组织系统之间的封闭状态,甚至规避各组织系统之间的冲突,使各部门都在公开透明和相互牵制下为实现共同的目标而努力。无论是城居保、城职保还是新农保,他们在建立和发展过程中几乎都在探索将养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户,建立内部的公示和信息披露制度,这一举措在各个保障体系的管理过程中均有明显体现。但是,由于不同制度对自愿与强制参保的实施强度不同,对参保缴费的具体规定不同,而且各管理部门和经办机构以及经办机构之间缺乏有效沟通和信息整合,致使目前中国重复参保现象较多。截至2011年底,中国有112.42万人重复参加三类养老保险,9.27万人重复领取养老金6845.29万元。如果这一问题不引起充分重视和得以解决,则在养老保险制度并轨后仍然会较严重。
    当然,整合是个复杂的过程,不仅需要不同机构之间在信息共享方面的一致性,而且要求部门之间人际关系上的和谐一致。因此,各地区和有关部门要认真做好城乡居民养老保险政策宣传和信息整合工作,共同解读政策,把握舆论导向,提高办事效率,避免参保人员有重复参保的可乘之机,解除参保人员领取保障的后顾之忧,警惕制度改革过程中的乱象滋生,引导城乡居民踊跃参保、持续缴费、增加积累,保障参保人的合法权益。在业务经办和信息化建设上,应增加城乡养老保险协管员的数量,提高协管员的业务水平,改善城乡养老保险参保人员档案管理办法,推进城乡居民养老保险制度信息化进程。各地要在现有新农保和城居保业务管理系统基础上,整合形成省级集中的城乡居民养老保险信息管理系统,纳入“金保工程”建设,并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享;要将信息网络向基层延伸,实现省、市、县、乡镇(街道)、社区实时联网,有条件的地区可延伸到行政村;要大力推行全国统一的社会保障卡,方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。
    总之,此次养老保险制度改革力度大、覆盖面广、影响深远。目前的改革已进入深度优化调整和全面推进落实的攻坚阶段,面对改革过程中各管理部门和经办部门的权限职责等方面可能面临的新境遇及新挑战,下一步改革应该关注的重点是要突破养老金管理的责任划分而注重养老金管理的实效,突破养老金参保覆盖面的大小,注重养老金参保者真正得到的保障,突破管理部门之间各自为政相互扯皮的羁绊,注重如何提高效率和避免浪费资源。只有这样,才能真正实现养老金肩负的保障基本生活、解除后顾之忧的使命,才能切实给老百姓带来实实在在的利益,才能确保新时期的改革更有意义、更可持续。

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